0000

“การลงประชามติ”  กลายเป็นประเด็นถกเถียงในสังคมไทยอีกครั้ง หลังจากที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้รัฐบาลทำประชามติ เพื่อรับฟังเสียงประชาชนในการหาทางออกจากวิกฤตการณ์การยึดทำเนียบรัฐบาลของกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย และเรียกร้องให้รัฐบาลลาออก

ข้อเสนอให้รัฐบาลจัดการออกเสียงประชามติดังกล่าว เริ่มมาจากสมาชิกพรรคพลังประชาชน เสนอความคิดให้รัฐบาลจัดการออกเสียงประชามติ เพื่อให้ประชาชนทั้งประเทศเป็นผู้ตัดสินใจเลือกทางออกแก้วิกฤต และได้รับการสนับสนุนจากนักการเมืองพรรคร่วมรัฐบาลอย่างพร้อมเพรียง

ทางออกที่รัฐบาลนายสมัครต้องการให้ประชาชนออกเสียงประชามติตัดสินเลือก คือ 1) เห็นควรให้รัฐบาลอยู่บริหารประเทศต่อ หรือยุบสภาหรือลาออก? และ 2) เห็นควรให้กลุ่มพันธมิตรฯ ชุมนุมต่อไป หรือยุติการชุมนุม ?

กล่าวให้ง่ายก็คือ วิกฤตทางการเมืองในขณะนี้ ควรปล่อยให้ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งประเทศ ตัดสินใจเลือกว่าจะ “เอารัฐบาล” หรือ “เอาพันธมิตรฯ” เป็นการหาทางออกโดยในเจ้าของอำนาจอธิปไตยของประเทศได้เป็นผู้ตัดสิน ซึ่งเสียงส่วนใหญ่ของประชามติจะเป็นตัวตัดสินว่ารัฐบาลควรอยู่หรือไป

ฝ่ายสนับสนุนข้อเสนอให้มีการออกเสียงประชามติ ยืนยันว่าวิธีนี้เป็นการแก้วิกฤตเมื่อการเมืองมาถึงทางตัน เป็นการหาทางออกตามวิถีทางประชาธิปไตยที่ประเทศไหนก็ใช้กัน เพราะเป็นการตัดสินด้วยเสียงข้างมากของประชาชนทั้งประเทศ เหมือนการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งผู้แทนเข้าไปตั้งรัฐบาล

ในขณะเดียวกันก็มีเสียงคัดค้านจากหลายฝ่าย ซึ่งไม่เห็นด้วยกับแนวทางการแก้ปัญหาด้วยการจัดการออกเสียงประชามติของรัฐบาล ด้วยเหตุผลหลากหลายแง่มุม ไม่ว่าจะเป็นประเด็นการขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ การไม่มีกฎหมายที่จะมารองรับการจัดการออกเสียงประชามติ ปัญหาการซื้อเสียงหรือชักจูงชาวชนบท รัฐบาลอาจควบคุมจัดการผลคะแนนเสียงประชามติ การลงประชามติเป็นการพยายามหาทางยื้อเวลาของรัฐบาล ทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณ เป็นวิธีแก้ปัญหาที่ไม่ทันต่อสถานการณ์ และเป็นการโยนให้ประชาชนตัดสินเลือกข้าง ซึ่งจะยิ่งนำไปสู่การแตกแยกมากขึ้นในสังคม

อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าแนวทางในการจัดการลงประชามติของรัฐบาลในครั้งนี้ จะชอบหรือไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ จะมีปัญหาในเชิงข้อกฎหมายหรือไม่ หรือจะเป็นวิธีการแก้ปัญหาที่ถูกที่ควรหรือไม่นั้น ฝ่ายที่เกี่ยวข้องคงต้องหาข้อสรุปต่อไป แต่ประเด็นหนึ่งที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน และดูจะไม่ได้รับการหยิบยกขึ้นมาพูดกันสักเท่าไหร่ ก็คือคำถามที่ว่า แนวคิดแบบนี้โดยตัวมันเองแล้ว เป็นอันตรายต่อระบบประชาธิปไตยอย่างไร?

นั่นคือ นอกจากจะถกเถียงกันในเรื่องข้อกฎหมาย ซึ่งเป็นปัญหาในเชิงวิธีการปฏิบัติแล้ว ประเด็นที่ไม่ควรมองข้าม และควรต้องถกเถียงกันตั้งแต่แรกก็คือ ประเด็นนัยทางการเมืองของการออกเสียงประชามติ ซึ่งจะนำไปสู่การตั้งคำถามว่า กระบวนการออกเสียงประชามติ (ที่คิดจะจัดขึ้น) ทำหน้าที่อย่างไรในระบบการเมือง?                 

เพราะการออกเสียงประชามติมีหลายรูปแบบ แต่ละแบบมีนัยทางการเมืองที่แตกต่างกัน และที่สำคัญที่สุดก็คือ จากประวัติศาสตร์การจัดการออกเสียงประชามติในการเมืองสมัยใหม่ แสดงให้เห็นว่า “ประชามติ” เป็นได้ทั้งเครื่องมือที่ส่งผลบ่อนทำลาย และเสริมสร้างระบบประชาธิปไตย

“ประชามติ” ที่เป็นเครื่องมือตัดสินใจของผู้ปกครอง

ในการเมืองสมัยใหม่ ประชามติจำนวนหนึ่งทำหน้าที่เป็นกระบวนการสร้างความชอบธรรมแก่การตัดสินใจทางการเมืองของผู้ปกครองรัฐ โดยผู้ปกครองเสนอทางเลือกการตัดสินใจให้ประชาชนออกเสียง “เห็นด้วย” หรือ “ไม่เห็นด้วย” กับสิ่งที่ผู้ปกครองตัดสินใจ ในภาษาอังกฤษมีศัพท์เฉพาะสำหรับเรียกประชามติแบบนี้ว่า “plebiscite”

คำว่า plebiscite มาจากรากศัพท์ภาษาละตินคือ plebiscitum หมายถึง ข้อบัญญัติหรือกฎหมายที่ออกโดยสภาประชาชน (Concilium Plebis) ซึ่งปรากฏในช่วงที่โรมันปกครองในระบอบสาธารณรัฐ (Roman Republic, 509 – 27 B.C.)

ในกระบวนการพิจารณาออกกฎหมายที่เรียกว่า plebiscitum สำหรับประกาศบังคับใช้ต่อพลเมืองโรมันนั้น สภาประชาชนมิได้เป็นฝ่ายริเริ่ม หากแต่ฝ่ายผู้มีอำนาจการปกครอง (magistrate) เท่านั้น ที่มีอำนาจในการเรียกประชุมสภา และกำหนดว่าจะนำญัตติใดเข้ามาพิจารณา

สภาประชาชนมีหน้าที่เพียงการออกเสียงตัดสินใจ “รับรอง” หรือ “ไม่รับรอง” ข้อเสนอที่ฝ่ายบริหารเสนอมาเท่านั้น ไม่สามารถเสนอแก้ไขบทบัญญัติที่ฝ่ายปกครองเสนอมาแต่อย่างใด ข้อเสนอกฎหมายที่ได้รับการรับรองโดยเสียงข้างมากของสภาเท่านั้น จึงจะมีผลบังคับใช้ต่อพลเมืองโรมัน

การออกเสียงตัดสินใจทางการเมืองโดยตรงของประชาชนโรมันในลักษณะนี้ ถือเป็นรูปแบบหนึ่งของ “ประชามติ” ซึ่งมีหน้าที่เป็นกลไกการใช้อำนาจทางการเมืองโดยตรงของประชาชนในกระบวนการปกครองของรัฐ (direct governance) โดยแปรเสียงสนับสนุนของประชาชนให้กลายเป็นฐานความชอบธรรมแก่การใช้อำนาจตัดสินใจทางการเมืองของผู้ปกครอง

“ประชามติ” ในความหมายของคำว่า plebiscite จึงเป็นการที่ผู้ปกครองตั้งคำถามให้ประชาชนตัดสินใจเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ซึ่งเป็นผลจากการกำหนดหรือตัดสินใจมาแล้ว แต่เพื่อให้ผู้ปกครองมั่นใจว่า สิ่งที่คิดหรือตัดสินใจเอาไว้จะได้รับการสนับสนุนให้ดำเนินการตามนั้น จึงต้องนำประเด็นดังกล่าวมาปรึกษาหารือขอความเห็นจากประชาชนผ่านการออกเสียงประชามติ

ในการตัดสินใจทางการเมืองโดยตรงแบบนี้ ประชาชนผู้ออกเสียงไม่จำเป็นต้องคิดพิจารณาประเด็นซับซ้อน หรือประเด็นปัญหาอื่นใดนอกเหนือจากประเด็นคำถาม เพราะผู้ปกครองได้คิดและตัดสินใจแล้ว ประชาชนจึงมีหน้าที่เพียงบอกว่า “เห็นด้วย” หรือ “ไม่เห็นด้วย” กับสิ่งที่ผู้ปกครองเสนอ

กล่าวโดยสรุป ลักษณะสำคัญของ “ประชามติ” แบบนี้ คือ 1) ผู้ปกครองเป็นฝ่ายกำหนดให้ประชาชนต้องออกเสียง 2) ประชาชนตัดสินใจรับรองหรือไม่รับรองในสิ่งที่ผู้ปกครองตัดสินใจไว้แล้ว 3) เป็นกลไกการปรึกษาหารือประชาชนในเรื่องเกี่ยวกับการตัดสินใจทางการเมืองของผู้ปกครอง ถ้าเสียงส่วนใหญ่เห็นด้วยก็เดินหน้า แต่ถ้าส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วยก็อาจต้องกลับไปคิดทบทวน แล้วมาเสนอใหม่

ในบริบทการเมืองสมัยใหม่ ประชามติในฐานะที่เป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้แก่การตัดสินใจทางการเมืองของผู้ปกครอง (plebiscite) ปรากฏชัดเจนในช่วงหลังการปฏิวัติฝรั่งเศส ในลักษณะที่รัฐบาลเปิดให้ประชาชนได้ออกเสียงแสดงความเห็นต่อประเด็นการตัดสินใจทางการเมืองในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงอธิปไตยของรัฐ รวมถึงการตัดสินใจที่มีผลต่อการเปลี่ยนโครงสร้างระบอบการปกครองหรือรัฐธรรมนูญ

เป้าหมายหลักของการจัดการออกเสียงประชามติ จึงเป็นไปเพื่อปรึกษาหารือประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย (popular consultation) เพื่อให้มั่นใจได้ว่าการตัดสินใจของรัฐบาลจะได้รับการสนับสนุนจากประชาชน

ตัวอย่างเช่น ภายหลังยึดกุมอำนาจในรัฐบาลปฏิวัติ นโปเลียน โบนาปาร์ตใช้การออกเสียงประชามติเป็นเครื่องมือสร้างกระแสสนับสนุนระบอบการปกครองของตนในหลายโอกาส โดยเฉพาะในกรณีการรับรองการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ นั่นคือ การออกเสียงประชามติรับรองรัฐธรรมนูญปีที่หนึ่ง (constitution of Year I) ในเดือนสิงหาคม ค.ศ.1793 การรับรองรัฐธรรมนูญปีที่สาม (constitution of Year III) ในเดือนกันยายน ค.ศ.1795 และการรับรองรัฐธรรมนูญปีที่แปด (constitution of Year VIII) ในเดือนสิงหาคม ค.ศ.1799

นอกจากนี้ นโปเลียนยังได้จัดให้มีการออกเสียงประชามติขึ้นในดินแดนที่กองทัพรัฐบาลปฏิวัติเข้ายึดครอง โดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างความชอบธรรมแก่การสถาปนาระบอบการปกครองใหม่ภายใต้อำนาจของฝรั่งเศส ดังเช่นการจัดให้ประชาชนชาวสวิสได้ลงคะแนนเสียงประชามติรับรองรัฐธรรมนูญสถาปนาระบอบการปกครองใหม่ ในปี ค.ศ.1798 ซึ่งเป็นการสถาปนาสาธารณรัฐเฮลเวติก (Helvetic Republic) ขึ้นเหนือดินแดนสวิตเซอร์แลนด์ ภายหลังกองทัพปฏิวัติฝรั่งเศสได้ล้มล้างระบอบการปกครองเดิมลง

ในเวลาต่อมา นโปเลียนยังได้ใช้การออกเสียงประชามติของประชาชน เป็นกลไกสร้างแรงสนับสนุนการครองอำนาจการเมืองให้กับตัวเองอีกด้วย นั่นคือ การออกเสียงประชามติรับรองการสถาปนาอำนาจตามรัฐธรรมนูญ เพื่อให้นโปเลียนมีสถานะเป็นผู้มีอำนาจปกครองสูงสุดในตำแหน่งกงสุลของสาธารณรัฐ (Consul) ในเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ.1800

ในเดือนพฤษภาคม ค.ศ.1802 นโปเลียนจัดให้มีการออกเสียงประชามติ เพื่อรับรองให้เขาครองอำนาจการปกครองในตำแหน่งกงสุลตลอดชีพ (consul for life) และจัดการออกเสียงประชามติในเดือนพฤษภาคม ค.ศ.1804 เพื่อรับรองให้เขาเป็นจักรพรรดิ (emperor) ของจักรวรรดิฝรั่งเศส และสามารถสืบทอดอำนาจในวงศ์ตระกูล

ในเวลาต่อมา หลุยส์ นโปเลียน (Louis Napoleon) ผู้เป็นหลานของจักรพรรดินโปเลียนที่หนึ่ง ได้อาศัยวิธีการเดียวกันในการสร้างฐานความชอบธรรมแก่การครองอำนาจการปกครอง ได้แก่ การจัดการออกเสียงประชามติ วันที่ 21 และ 22 ธันวาคม ค.ศ.1851 เพื่อรับรองการรัฐประหารที่เกิดในเดือนเดียวกัน และการจัดการออกเสียงประชามติ ในวันที่ 21 พฤศจิกายน ค.ศ.1852 เพื่อรับรองการสถาปนาฟื้นคืนจักรวรรดิฝรั่งเศส

ในขณะเดียวกันก็ได้ใช้การออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจในประเด็นเกี่ยวกับอธิปไตยของรัฐ และการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญด้วย นั่นคือ การจัดการออกเสียงประชามติในวันที่ 15 และ 22 เมษายน ค.ศ. 1860 เพื่อรับรองการผนวกรวมเมือง Nice และ Savoy เข้าเป็นส่วนหนึ่งของฝรั่งเศส และการจัดการออกเสียงประชามติรับรองการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในวันที่ 8 พฤษภาคม ค.ศ. 1870

“ประชามติ” ที่สร้างความชอบธรรมให้แก่การตัดสินใจทางการเมืองของผู้ปกครอง (plebiscite)  ถูกนำมาใช้อีกครั้งโดยรัฐบาลเยอรมัน วันที่ 12 พฤศจิกายน 1933 ฮิตเลอร์ได้จัดให้มีการออกเสียงประชามติ เสนอให้คนเยอรมันรับรองการตัดสินใจของฮิตเลอร์ในการถอนตัวออกจากการประชุมเจรจาลดกำลังรบที่นครเจนีวา และถอนตัวออกจากการเป็นสมาชิกสันนิบาตชาติ ผลก็คือ คนเยอรมันร้อยละ 95 “เห็นด้วย” กับการตัดสินใจของผู้นำรัฐบาล โดยมีผู้ออกเสียงร้อยละ 96 ของผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมด

สำหรับการใช้ “ประชามติ” เป็นฐานสนับสนุนการครองอำนาจของผู้นำเยอรมันนั้น ปรากฏในการออกเสียงประชามติวันที่ 19 สิงหาคม ค.ศ. 1934 รัฐบาลเสนอให้ประชาชนออกเสียงรับรองการขึ้นดำรงตำแหน่งประมุขของรัฐ (Chancellor) ของฮิตเลอร์ ทั้งที่ไม่มีกฎหมายรองรับ ภายหลังการประธานาธิบดีฮินเดนบูร์ก (Hindenburg) เสียชีวิต การลงประชามติครั้งนี้ มีผู้มาออกเสียงร้อยละ 95 ของผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมด ผลปรากฏว่า ประชาชนเยอรมันร้อยละ 90 หรือกว่า 38 ล้านคน “เห็นด้วย” กับข้อเสนอดังกล่าว

29 มีนาคม ค.ศ. 1936 รัฐบาลเยอรมันจัดการออกเสียงประชามติ ให้ประชาชนแสดงความเห็นชอบกับการตัดสินใจของฮิตเลอร์ ในการส่งกองทัพบุกยึดครอง Rhineland ซึ่งมีสถานะเป็นดินแดนปลอดกองกำลังทหารภายใต้สนธิสัญญาแวร์ซายส์ (Treaty of Versailles) ในครั้งนี้ มีผู้มาออกเสียงร้อยละ 98 ของผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมด โดยประชาชนร้อยละ 98.8 ลงคะแนน “เห็นชอบ” กับการบุกยึดครองดินแดนดังกล่าว

เช่นเดียวกับการลงประชามติในวันที่ 10 เมษายน ค.ศ. 1938 ฮิตเลอร์เสนอให้ประชาชนออกเสียงแสดงให้ความเห็นชอบแก่การตัดสินใจนำกองทัพเยอรมันบุกยึดครองดินแดนออสเตรีย ผลก็คือ ประชาชนเยอรมันกว่าร้อยละ 99 ของผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมด ลงคะแนน “เห็นด้วย” กับการยึดครองและผนวกรวมดินแดนออสเตรีย

ส่วนกรณีอื่น ๆ การออกเสียงเพื่อให้ประชาชนแสดงการตัดสินใจทางการเมือง (plebiscite) มักถูกใช้ในการตัดสินประเด็นที่เกี่ยวข้องกับพรมแดนระหว่างรัฐ และแบ่งแยกดินแดนก่อตั้งรัฐ-ชาติใหม่ โดยเฉพาะการลงคะแนนเสียงประชามติ เพื่อจัดการปัญหาความขัดแย้งเรื่องพรมแดนระหว่างรัฐที่เป็นสมาชิกสันนิบาติชาติ (League of Nations) ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง ในกรณีนี้ ประชามติมีฐานะเป็นเครื่องมือใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชน ตามหลักการกำหนดตัดสินความเป็นไปด้วยตัวเอง (self-determination)

แม้จนหลังสงครามโลกครั้งที่สอง การลงคะแนนประชามติตัดสินเรื่องพรมแดนและอธิไตยของรัฐ ยังคงปรากฏให้เห็น ในฐานะที่เป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการปลดปล่อยอาณานิคม ในประเทศแถบอัฟริกาและเอเชีย เช่น การออกเสียงประชามติตัดสินอธิปไตยนิวกีนีตะวันตก (West New Guinea) ในปี ค.ศ. 1969 หมู่เกาะไมโครนีเชียน (Micronesian) ในปี ค.ศ.1983 นามีเบีย (Namibia) ใน ปี ค.ศ. 1989 และควิเบค (Quebec) ใน ปี ค.ศ. 1995 เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การออกเสียงประชามติตัดสินอำนาจอธิปไตย และการเปลี่ยนแปลงในระบอบการปกครองในช่วงหลังนี้ มักได้รับการกล่าวถึงด้วยคำเรียกใหม่ คือ “plebiscitary referendum” และ “sovereignty referendum” ในขณะที่คำว่า “plebiscite” กลายเป็นคำที่มีนัยในทางลบ ใช้กล่าวถึง “ประชามติ” ที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมแก่การครองอำนาจของผู้นำเผด็จการ

“ประชามติ” ที่เป็นเครื่องมือใช้สิทธิยับยั้งของประชาชน

ในโลกของการสื่อสารด้วยภาษาอังกฤษ การออกเสียงประชามติโดยทั่วไป มักถูกเรียกขานและเข้าใจกันในความหมายของคำว่า “referendum” แต่บ่อยครั้งก็มักถูกนำไปใช้ปะปนหรือแทนคำว่า “plebiscite” ราวกับเป็นคำที่มีความหมายเดียวกัน นอกจากนี้ พจนานุกรมภาษาอังกฤษส่วนใหญ่ก็มิได้ระบุถึงนัยที่แตกต่างของ “การออกเสียงประชามติ” ในความหมายของทั้งสองคำนี้อย่างชัดเจนสักเท่าไร

คำว่า referendum มีรากศัพท์มาจากคำว่า ad referendum ในภาษาละติน เป็นคำที่ใช้กันในแวดวงการฑูต ในการกล่าวถึงข้อตกลงทางการฑูตใด ๆ ที่ต้องได้รับการให้สัตยาบันจากผู้มีอำนาจตัดสินใจของรัฐเสียก่อนจึงจะมีผลผูกพันโดยสมบูรณ์

คำดังกล่าวปรากฏครั้งแรกในยุโรป ในปี ค.ศ. 1513 เมื่อรัฐอิสระ (cantons) ในดินแดนสวิตเซอร์แลนด์จำนวน 13 รัฐ  ตกลงเข้าร่วมกันเป็นสมาพันธรัฐ (Confederacy) ตัวแทนแต่ละรัฐได้ร่วมกันวางหลักการปกครองร่วมกัน โดยกำหนดว่าทุกครั้งที่มีการตัดสินใจทางการเมืองร่วมกันในนามของสหพันธรัฐ ผู้แทนของแต่ละรัฐต้องนำผลการตัดสินใจที่เกิดขึ้นในส่วนกลางกลับไปให้พลเมืองในหมู่บ้านต่าง ๆ (communes) ในเขตพื้นที่ปกครองของตนเองพิจารณารับรองเสียก่อน กระบวนการดังกล่าวเรียกว่า ad referendum et instruendum

ในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ การออกเสียงประชามติ (referendum) จึงมีฐานะเป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการปกครองของมลรัฐมาตั้งแต่แรก ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการมีรากฐานวัฒนธรรมทางการเมืองแบบประชาธิปไตยทางตรงมายาวนาน นับแต่ศตวรษที่สิบสาม ภายหลังจากรัฐต่าง ๆ ในดินแดนสวิสเซอร์แลนด์เป็นอิสระจากอำนาจการปกครองของราชวงศ์ซับสบูร์ก (Subsburg) การจัดประชุมสภาประชาชนกลางแจ้ง (Landsgemeinde) เพื่อร่วมกันตัดสินใจทางการเมืองในเรื่องสำคัญ ๆ ก็เริ่มปรากฏแพร่หลายทั้งในระดับหมู่บ้านและในระดับรัฐ แม้จนปัจจุบันจารีตปฏิบัติดังกล่าว ยังคงปรากฏให้เห็นในหลายพื้นที่ของมลรัฐขนาดเล็กในแถบหุบเขา

ในระดับหมู่บ้าน (commune) การประชุมกลางแจ้งเป็นพื้นที่สำหรับให้สมาชิกชุมชนมาร่วมกันตัดสินใจกำหนดกฎระเบียบต่าง ๆ เช่น การจัดสรรการใช้ประโยชน์จากพื้นที่ทุ่งหญ้าส่วนรวมในเขตเทือกเขา เป็นต้น ส่วนในระดับมลรัฐ (canton) สภากลางแจ้งจะมีบทบาทในการออกเสียงตัดสินใจรับรองกฎหมายเป็นหลัก โดยพลเมืองชายเท่านั้นที่มีสิทธิออกเสียง

ในบริบทการเมืองสมัยใหม่ กระบวนการมีส่วนร่วมแบบประชาธิปไตยทางตรง ถือเป็นองค์ประกอบสำคัญของระบบการเมืองสวิส ปัจจุบันรูปแบบการใช้สิทธิตัดสินใจทางการเมืองโดยตรงของพลเมืองสวิส ประกอบด้วย การริเริ่มเสนอร่างกฎหมาย (initiative) และการออกเสียงประชามติ (referendum) ทั้งสองมาตรการมีเป้าหมายเพื่อเปิดให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติ และร่วมใช้อำนาจตัดสินใจกำหนดทิศทางบริหารบ้านเมืองด้วยตนเอง ทั้งในระดับมลรัฐและระดับชาติ โดยประชาชนเป็นสามารถใช้มาตรการดังกล่าวได้โดยผ่านการเข้าชื่อกัน (petition) ยื่นข้อเสนอต่อรัฐสภา

หลักเกณฑ์และรูปแบบการใช้สิทธิริเริ่มเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน รวมถึงการจัดการออกเสียงประชามติในแต่ละมลรัฐนั้น จะมีการกำหนดรายละเอียดแตกต่างกันไป ส่วนในระดับชาติ รัฐธรรมนูญสหพันธรัฐบัญญัติให้พลเมืองสวิสสามารถใช้สิทธิเสนอร่างกฎหมายได้ 2 รูปแบบ คือ การใช้สิทธิยื่นเสนอร่าง “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” และร่าง “กฎหมายทั่วไป”

การริเริ่มเสนอร่างกฎหมายที่เป็นบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ (constitutional popular initiative) เริ่มใช้ในปี ค.ศ. 1891 เป็นมาตรการที่ให้สิทธิประชาชนในการยื่นข้อเสนอร่างแก้ไขบทบัญญัติรัฐธรรมนูญได้ ทั้งที่เป็นการแก้ไขทั้งฉบับหรือแก้ไขเพิ่มเติมบางมาตรา โดยผู้ที่ต้องการให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะต้องจัดทำข้อเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ (proposal) สำหรับยื่นต่อฝ่ายนิติบัญญัติของสหพันธรัฐ

ข้อเสนอดังกล่าวอาจเป็นร่างตัวบทกฎหมายที่บรรจุสาระสำคัญรายมาตรา ซึ่งรัฐสภาสามารถพิจารณาในรายละเอียดแต่ละมาตราได้ทันที หรืออาจเป็นข้อเสนอในเชิงหลักการหรือกรอบกฎหมาย เพื่อให้คณะกรรมาธิการรัฐสภานำไปพิจารณาแปรเป็นตัวบทบัญญัติอีกทีก็ได้ โดยข้อเสนอร่างกฎหมายที่จะยื่นต่อรัฐสภาได้นั้น ต้องได้รับการสนับสนุนจากพลเมืองไม่น้อยกว่า 100,000 รายชื่อ ซึ่งฝ่ายที่ริเริ่มยื่นข้อเสนอจะต้องรวบรวมรายชื่อจำนวนดังกล่าวให้ได้ภายในระยะเวลา 18 เดือน

ข้อเสนอร่างกฎหมายที่ได้รับการสนับสนุนจากพลเมืองตามจำนวนที่กฎหมายกำหนด จะถูกนำเข้าไปพิจารณากลั่นกรองในรัฐสภา หากที่ประชุมรัฐสภามีมติรับรองร่างข้อเสนอดังกล่าว ก็จะนำไปเผยแพร่ให้ประชาชนทั้งประเทศพิจารณา ซึ่งจะนำไปสู่การโต้แย้งถกเถียงและรณรงค์แข่งขันกันระหว่างฝ่ายต่าง ๆ ทั้งที่สนับสนุนและคัดค้าน จากนั้นจึงจะจัดให้มีการลงคะแนนเสียงประชามติตัดสินร่างกฎหมายดังกล่าว

แต่ในกรณีที่รัฐสภาไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอร่างกฎหมายนั้น ที่ประชุมรัฐสภาอาจมีมติปฏิเสธข้อเสนอได้ โดยเฉพาะในกรณีข้อเสนอที่เป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ เช่น ข้อเสนอให้ตัดลดสัดส่วนการจัดสรรงบประมาณบริหารประเทศของรัฐบาลซึ่งมีผลบังคับใช้ไปแล้ว และประเด็นที่เกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ทางการทหาร หรือข้อเสนอที่มิชอบ (invalid) ด้วยรัฐธรรมนูญ เช่น การเปลี่ยนระบอบการปกครอง เป็นต้น

นอกจากนี้ ที่ประชุมรัฐสภาอาจร่วมกันจัดทำข้อเสนอร่างกฎหมายในเรื่องเดียวกันขึ้นมาเองอีกฉบับหนึ่ง เพื่อเสนอเป็นตัวเลือกแก่ประชาชน แข่งขันกับร่างข้อเสนอที่มาจากการเข้าชื่อยื่นต่อรัฐสภาได้ หากเห็นว่าข้อเสนอดังกล่าวไม่เหมาะสม สุดท้ายข้อเสนอร่างกฎหมายของทั้งสองฝ่าย ก็ต้องนำไปให้ประชาชนทั้งประเทศตัดสินด้วยการออกเสียงประชามติ (initiative referendum) โดยอาจจัดให้มีการลงประชามติตัดสินข้อเสนอร่างกฎหมายทั้งสองฉบับในคราวเดียวกัน

ข้อเสนอร่างกฎหมายรัฐธรมนูญฉบับใด ผ่านการรับรองโดยเสียงข้างมากของประชามติตามเกณฑ์จำนวนที่กำหนดไว้ ข้อเสนอดังกล่าวก็จะถูกนำไปบรรจุในรัฐธรรมนูญและมีผลบังคับใช้ทันที เกณฑ์การตัดสินผลการออกเสียงประชามติระดับชาติในระบบการเมืองสวิสคือ ข้อเสนอที่ผ่านการรับรองจะต้องได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากใน 2 ระดับ (double majority) ได้แก่ คะแนนเสียงข้างมากของผู้ออกเสียงทั้งประเทศ และสัดส่วนข้างมากของจำนวนมลรัฐที่มีผลการออกเสียงรับรองข้อเสนอดังกล่าว จากจำนวนทั้งหมด 26 มลรัฐ

สำหรับการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายที่เป็นเรื่องทั่วไป (general popular initiative) ซึ่งเป็นกฎหมายในระดับชาตินั้น มีกระบวนการปฏิบัติอย่างเดียวกันกับการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญดังกล่าวมา แต่แตกต่างกันที่เกณฑ์จำนวนผู้เข้าชื่อสนับสนุนการยื่นข้อเสนอร่างกฎหมายทั่วไป ซึ่งต้องการเพียง 50,000 รายชื่อ ส่วนเกณฑ์การตัดสินผลการออกเสียงประชามติร่างกฎหมายระดับชาติ ต้องได้รับเสียงข้างมากของประชาชนทั้งประเทศเพียงอย่างเดียว โดยไม่จำเป็นต้องได้เสียงข้างมากของมลรัฐเหมือนการรับรองร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญ

ในฐานะที่เป็นกระบวนการใช้สิทธิทางการเมืองแบบประชาธิปไตยทางตรงภายใต้ระบบการปกครองแบบตัวแทน การใช้สิทธิริเริ่มเสนอร่างกฎหมาย (popular initiative) เป็นกลไกสำคัญในการ “ผลักดัน” กฎหมายตามเจตนารมณ์ของประชาชน ในขณะที่การออกเสียงประชามติ (referendum) จะทำหน้าที่เป็นกลไก “ยับยั้ง” (veto) กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

รัฐธรรมนูญสวิสบัญญัติรับรองสิทธิการออกเสียงประชามติของพลเมืองใน 2 ลักษณะ ได้แก่ การออกเสียงประชามติที่ต้องจัดขึ้นก่อนการตัดสินทางการเมืองใด ๆ จะมีผลบังคับใช้ (obligatory referendum) และการออกเสียงประชามติที่ประชาชนเสนอให้จัดขึ้นเพื่อทบทวนการตัดสินใจของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติ (optional referendum)

การออกเสียงประชามติที่ต้องจัดขึ้นก่อนการตัดสินทางการเมืองใด ๆ จะมีผลบังคับใช้นั้น ปรากฏตั้งแต่ ค.ศ. 1848  โดยรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่า ทุกครั้งที่มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐ รัฐบาลจะต้องจัดให้ประชาชนได้ลงคะแนนเสียงประชามติรับรองการแก้ไขเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเสียก่อน จึงจะมีผลบังคับใช้ นอกจากนี้ ยังรวมถึงการตัดสินใจของฝ่ายบริหารในการนำประเทศเข้าร่วมเป็นสมาชิกองค์การระหว่างประเทศด้วย

ส่วนการออกเสียงประชามติที่ประชาชนเสนอให้จัดขึ้นเพื่อทบทวนการตัดสินใจของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติ เริ่มมีขึ้นในปี ค.ศ. 1874 มีหลักเกณฑ์ปฏิบัติคือ เมื่อต้องการยับยั้งการประกาศใช้กฎหมายทั่วไปของรัฐสภา ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถยื่นข้อเสนอให้รัฐบาลจัดการลงคะแนนเสียงประชามติรับรองกฎหมายดังกล่าวได้ โดยร่วมกันลงชื่อให้ครบจำนวน 50,000 รายชื่อ ภายในเวลา 100 วัน นับแต่วันที่รัฐสภาได้ประกาศบังคับใช้กฎหมายนั้น 

ผลการลงคะแนนเสียงประชามติจะเป็นตัวตัดสินว่ากฎหมายที่มีการประกาศไปแล้วนั้น จะมีคงมีผลบังคับใช้ต่อไปหรือต้องถูกยกเลิก อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่เป็นการออกกฎหมายฉุกเฉิน (urgent laws) ซึ่งจำเป็นต้องให้มีผลบังคับใช้เร่งด่วนนั้น ประชาชนสามารถก็สามารถเข้าชื่อยื่นเสนอให้จัดการลงคะแนนเสียงประชามติพิจารณายกเลิกการบังคับใช้ในภายหลังได้

โดยเฉลี่ยในแต่ละปีจะมีการจัดการออกเสียงประชามติร่างกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติของสหพันธรัฐไม่น้อยกว่า 12 ฉบับ การมีส่วนร่วมใช้สิทธิทางตรงของพลเมืองในกระบวนการนิติบัญญัติ ผ่านช่องทางการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายและการออกเสียงประชามติดังกล่าวมา ส่งผลให้การใช้อำนาจทางการเมืองไม่ถูกจำกัดหรือผูกขาดที่ฝ่ายนักการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง หากแต่ตัวแสดงอื่น ๆ นอกสภา ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มเอ็นจีโอ กลุ่มองค์กร สมาคม และภาคประชาสังคม ยังมีส่วนร่วมใช้อำนาจการตัดสินใจกำหนดทิศทางการบริหารบ้านเมืองได้ด้วย

เครื่องมือประชาธิปไตยทางตรงในฐานะ “ทางเลี่ยง” การผูดขาดอำนาจการเมืองของตัวแทน

ในประเทศสหรัฐอเมริกา การใช้สิทธิพลเมืองผ่านช่องทางการริเริ่มเสนอกฎหมาย (initiative) และการออกเสียงประชามติ (referendum) รวมกันแล้ว มีชื่อเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า “กระบวนการนิติบัญญัติทางตรง” (direct legislation) ซึ่งมีความสำคัญในฐานะที่เป็น “ตัวปิดนิรภัย” (safety valve) ในระบบการเมือง สำหรับป้องกันการใช้อำนาจบริหารอย่างฉ้อฉลหรือเบียดบังผลประโยชน์สาธารณะโดยนักการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งเข้าไปใช้อำนาจในนามประชาชน

ในขณะเดียวกัน เครื่องมือประชาธิปไตยทางตรงดังกล่าว ยังเป็น “ทางเลี่ยง” (bypass) ในการใช้อำนาจนิติบัญญัติ เพื่อให้ประชาชนสามารถผลักดันเจตนารมณ์ร่วมหรือมติสาธารณะให้แปรเปลี่ยนเป็นกฎหมายได้ โดยไม่จำเป็นต้องฝากความหวังไว้กับตัวแทนในสภา ซึ่งมักจะตอบสนองต่อมติพรรคและกลุ่มทุนผู้สนับสนุนมากกว่าผลประโยชน์สาธารณะ

แม้ว่าจารีตปฏิบัติในการมีส่วนร่วมใช้อำนาจตัดสินใจทางการเมืองโดยตรงของพลเมือง (direct government) จะปรากฏให้เห็นตั้งแต่ศตวรรษที่ 17 ในรูปของการอภิปรายถกเถียงแสดงความคิดเห็นและการออกเสียงลงมติเพื่อกำหนดกฎหมายในที่ประชุมสภาเมือง (town meeting) โดยเฉพาะในเขตเมืองที่ผู้อพยพชาวอังกฤษเข้ามาตั้งรกรากอย่างเมืองนิวอิงแลนด์ แต่ความพยายามสร้างเครื่องมือประชาธิปไตยทางตรงเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนคนธรรมดา จากการใช้อำนาจฉ้อฉลของตัวแทนที่เป็นชนชั้นนำทางเศรษฐกิจและการเมือง เริ่มปรากฏอย่างชัดเจนในราวปลายศตวรรษที่ 19

นั่นคือ การรณรงค์ผลักดันการปฏิรูปสังคมและการเมืองของ “ขบวนการประชานิยม” (Populist movement) ที่ก่อตัวและเคลื่อนไหวในแถบภาคใต้และตอนกลางของภาคตะวันตก (Midwest) ของสหรัฐอเมริกาในช่วงทศวรรษที่ 1890 กระแสหนึ่ง และการเคลื่อนไหวรณรงค์ผลักดันมาตรการประชาธิปไตยทางตรง (direct democracy device) เพื่อเป็นกลไกในการปฏิรูประบบการเมืองอเมริกันในช่วงต้นทศวรรษที่ 1900 โดยขบวนการปฏิรูปเพื่อความก้าวหน้า (Progressive movement / Progressivism) อีกกระแสหนึ่ง

“ขบวนการประชานิยม” (Populist movement) เป็นชื่อที่ใช้เรียกขานขบวนการเกษตรกรในภาคใต้และตอนกลางของภาคตะวันตก (Midwest) ของสหรัฐอเมริกาที่ก่อตัวขึ้นและเคลื่อนไหวในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 จุดเริ่มต้นของการรวมตัวเคลื่อนไหวทางการเมืองของขบวนการประชานิยม เกิดจากความรู้สึกไม่พอใจต่อสภาพปัญหาทางเศรษฐกิจในหมู่เกษตรกรชาวนา

ไม่ว่าจะเป็นปัญหาหนี้สินจากลงทุนเพาะปลูก ปัญหาการผูกขาดกำหนดอัตราค่าขนส่งสินค้าการเกษตรของบริษัทเอกชนเจ้าของกิจการเดินรถไฟ การโก่งราคาค่าเช่ายุ้งฉางสำหรับเก็บผลผลิตระหว่างรอการขนส่งไปจำหน่าย การผูกขาดราคาสินค้าอุปกรณ์และเครื่องจักรการเกษตร และปัญหาดอกเบี้ยเงินกู้ที่มีอัตราสูงขึ้นทุกปี ส่งผลให้ชาวนาส่วนใหญ่เผชิญกับหนี้สินที่พอกพูนเพิ่มขึ้น สุดท้ายเกษตรหลายรายต้องสูญเสียในที่ดินทำกินของครอบครัวให้กับบริษัทรับจำนองที่ดิน และกลายเป็นแรงงานรับจ้าง

ปัญหาความอยู่รอดของเกษตรกรดังกล่าว ได้นำมาสู่การรวมกลุ่มเป็นขบวนการเคลื่อนไหวของชาวนา (Granger movement) ขึ้นในปี ค.ศ. 1867 ภายใต้ชื่อ “Patrons of Husbandry” โดยเริ่มต้นจากการเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อส่งเสริมสนับสนุนผลประโยชน์ของชาวนาชาวไร่ เช่น การแบ่งปันแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารและความรู้ด้านการเกษตร การรวมกลุ่มกันลงทุนสร้างยุ้งฉาง และจัดซื้ออุปกรณ์ เครื่องจักรการเกษตร เป็นต้น ในเวลาต่อมาได้พัฒนาไปสู่การดำเนินกิจกรรมทางการเมืองอย่างเด่ดชัดขึ้น โดยเริ่มจากการเคลื่อนไหวกดดันกลุ่มธุรกิจที่ถูกมองว่าเอารัดเอาเปรียบเกษตรกร อย่างบริษัทขนส่งเดินรถไฟ นายทุนการเงินธนาคาร และนายทุนเก็งกำไรที่ดิน

ในช่วงปลายทศวรรษที่ 1880 การเคลื่อนไหวของกลุ่มขบวนการชาวนา ได้รับการสนับสนุนจากกลุ่มพันธมิตรที่มีความหลากหลายมากขึ้น ประกอบด้วย กลุ่มนักธุรกิจและพ่อค้ารายย่อยที่ได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจในเวลานั้น กลุ่มคนงานเหมืองแร่ แรงงานรับจ้างรายวัน และคนงานกรรมกร ก่อเกิดเป็นกลุ่ม “พันธมิตรชาวนา” (Farmer’s Alliance) ในฐานะกลุ่มทางการเมืองที่เป็นอิสระจากขั้วพรรคการเมือง (nonpartisan) โดยมีฐานสนับสนุนจากประชาชนคนสามัญในแถบภาคใต้ ภาคตะวันตก และตอนกลางของภาคตะวันตก เขตพื้นที่ที่ขบวนการพันธมิตรชาวนามีการเคลื่อนไหวทางการเมืองเข้มแข็งอย่างมาก ได้แก่ Texas, Dakotas, Kansas, Oklahoma, Alabama, California และ Colorado

ระหว่างปี ค.ศ. 1889 – 1891 ขบวนการพันธมิตรชาวนามีการเคลื่อนไหวทางการเมืองอย่างแข็งขัน มีการสัญจรจัดประชุมวางแผนการปฏิบัติการทางการเมืองในพื้นที่ต่าง ๆ อย่างสม่ำเสมอ จนสามารถผลักดันกระบวนการบัญญัติกฎหมายที่สำคัญหลายฉบับได้สำเร็จ ทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับมลรัฐ กระทั่งในปี ค.ศ. 1890 กลุ่มพันธมิตรชาวนาได้ผนึกกำลังกันจัดตั้งพรรคการเมืองระดับชาติขึ้นภายใต้ชื่อ “พรรคประชาชน” (People’s party / Populist party) เพื่อส่งผู้สมัครของพรรคลงเลือกตั้งแข่งขันกับผู้สมัครของสองพรรคหลัก คือ พรรคเดโมแครต (Democratic party) และพรรครีพับลิกัน (Republican party) ที่ยึดกุมเวทีการเมืองมาโดยตลอด

นับแต่นั้นมาการเคลื่อนไหวผลักดันนโยบายของผู้สนับสนุนพรรคประชาชนก็เริ่มเป็นที่รู้จักทั่วไปในนาม “ขบวนการประชานิยม” (populist movement) การเคลื่อนไหวทางการเมืองมีเป้าหมายหลักของอยู่ที่การมุ่งโจมตีบทบาทของกลุ่มนายทุนผูกขาด บรรษัทขนาดใหญ่ นายทุนการเงิน และกลุ่มธุรกิจเดินรถไฟ ซึ่งเป็นกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพลต่อนักการเมืองในการผลักดันกฎหมายต่าง ๆ ที่เอื้อต่อการแสวงหาผลกำไรและผลประโยชน์ของกลุ่มธุรกิจบนความเดือดร้อนของเกษตรกร

ขบวนการประชานิยมมองว่าวิธีเดียวที่กลุ่มเกษตรกรจะสามารถต่อสู้กับการเอารัดเอาเปรียบของกลุ่มทุนได้ ก็คือการสร้างแนวร่วมพันธมิตรเพื่อส่งผู้สมัครเข้าสู่การเมือง และดำเนินการผลักดันมาตรการทางกฎหมาย สำหรับเป็นเครื่องมือในการกำกับควบคุมกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจ รวมถึงปกป้องช่วยเหลือเกษตรกรด้วยกันเอง

การรณรงค์หาเสียงสนับสนุนทางการเมืองในช่วงแรก พุ่งความสนใจไปที่การนำเสนอมาตรการในการเยียวยาปัญหาความเดือนร้อนของเกษตรกรเป็นหลัก ได้แก่ การผลักดันให้รัฐบาลเข้าครอบครองกิจการเดินรถไฟ การขจัดการผูดขาดทางธุรกิจ การเก็บภาษีอัตราก้าวหน้า การขยายแหล่งเงินกู้สำหรับเกษตรกร การยกระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมในเขตชนบทห่างไกล เป็นต้น

จนในปี ค.ศ. 1892 หลังจากมีการจัดประชุมใหญ่ระดับชาติที่รัฐ Omaha พรรคประชาชนจึงได้มีการตั้งเป้าหมายที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมยิ่งขึ้นผ่านการกำหนดแนวนโยบายประชานิยม (Populist Party platform, July 4, 1892) นำเสนอมาตรการเชิงนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาที่สำคัญ ได้แก่ ปัญหาการเลือกตั้งที่เต็มไปด้วยการคอรัปชั่น มติสาธารณะถูกปิดกั้น ปัญหาหนี้สิน บ้านติดจำนอง ที่ดินตกเป็นของนายทุนเก็งกำไร และแรงงานถูกเอารัดเอาเปรียบ

เจตนารมณ์หลักในแนวนโยบายประชานิยมของพรรค ปรากฏในส่วนอารัมภบทของ “Populist Party platform” นั่นคือความมุ่งหมายที่ต้องการ “คืนอำนาจการปกครองของประเทศให้อยู่ในมือของประชาชนคนธรรมดา” (“We seek to restore the government of the Republic to the hands of the ‘Plain people’.”) และการจะบรรลุเป้าหมายดังกล่าวได้นั้น จำเป็นจะต้องมีการปรับปรุงโครงสร้างระบบการเมืองเสียใหม่ ผ่านการดำเนินมาตรการปฏิรูปประชาธิปไตยทางตรง

มาตรการที่สำคัญ ได้แก่ การส่งเสริมบทบาทการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพิจารณาไตร่ตรองร่างกฎหมาย โดยปฏิรูปกระบวนการนิติบัญญัติด้วยการสร้างกลไกการริเริ่มเสนอกฎหมายของประชาชน (initiative) และการออกเสียงประชามติ (referendum) การตัดขาดอิทธิพลกดดันการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งของประชาชนโดยให้ใช้วิธีการออกเสียงทางลับ (Secret ballot) การลดบทบาทครอบงำสมาชิกสภานิติบัญญัติของนักล็อบบี้และเจ้าพ่อพรรคการเมืองโดยให้ประชาชนเลือกตั้งวุฒิสมาชิกโดยตรง เป็นต้น

การเคลื่อนไหวรณรงค์ผลักดันแนวคิดและข้อเสนอมาตรการปฏิรูประบบการเมืองด้วยกลไกประชาธิปไตยทางตรงของขบวนการประชานิยมและพรรคประชาชน (People’s party) ในช่วงทศวรรษที่ 1880 และ 1890 ได้ปูทางไปสู่การก่อเกิดกระแสการปฏิรูปที่รู้จักกันในนาม “Progressive movement” ซึ่งขยายวงกว้างออกไปยังรัฐต่าง ๆ ในช่วงต้นทศวรรษที่ 1900

การเกิดขึ้นของขบวนการปฏิรูปการเมืองดังกล่าว เป็นผลมาจากปัจจัยที่สำคัญอย่างน้อย 2 ประการ ได้แก่ อิทธิพลของสื่อสิ่งพิมพ์ที่สนับสนุนการรณรงค์ปฏิรูปการเมืองอเมริกันด้วยเครื่องมือประชาธิปไตยทางตรง และการเกิดขึ้นของผู้นำทางการเมืองนักปฏิรูปเพื่อความก้าวหน้า (Progressive leader) ที่มีชื่อเสียงและมีบทบาทโดดเด่นในหลายรัฐ

ท่ามกลางกระแสความรู้สึกไม่พอใจของประชาชนที่มีต่อปัญหาการทุจริตฉ้อฉลที่เกิดขึ้นในรัฐบาลท้องถิ่น รวมตลอดจนปัญหาการควบคุมการตัดสินใจในสภานิติบัญญัติของรัฐโดยกลุ่มผลประโยชน์ธุรกิจที่มีอิทธิพลเข้มแข็ง ได้เกิดสื่อสิ่งพิมพ์สนับสนุนประชาธิปไตยทางตรงจำนวนมาก ซึ่งมีอิทธิพลต่อผู้นำขบวนการปฏิรูปเพื่อความก้าวหน้าในรัฐต่าง ๆ

ในระยะแรก สื่อสิ่งพิมพ์ที่มีบทบาทสำคัญในการเผยแพร่แนวคิดประชาธิปไตยทางตรงแก่สาธารณชนอเมริกัน ก็คือ หนังสือพิมพ์สำนักข่าวอังกฤษ (British Press) ซึ่งได้ตีพิมพ์บทความต่อเนื่อง นำเสนอเรื่องราวเกี่ยวกับกระบวนการนิติบัญญัติทางตรง (direct legislation) ที่เกิดขึ้นในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ บทความชุดดังกล่าวทำให้สาธารณชนอเมริกันเกิดกระแสความตื่นตัวและสนใจในมาตรการการออกเสียงประชามติในวงกว้างมากขึ้น และส่งผลให้บรรดาผู้นำขบวนการรณรงค์การปฏิรูปการเมืองในพื้นที่ต่าง ๆ เริ่มนำเอามาตรการประชาธิปไตยทางตรงมาผนวกเข้ากับข้อเสนอการรณรงค์เคลื่อนไหวผลักดันการปฏิรูปการเมืองของตน           

นอกจากหนังสือพิมพ์แล้ว ยังมีการเผยแพร่สิ่งพิมพ์ในรูปของแผ่นพับ และหนังสือที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการสนับสนุนกระบวนการนิติบัญญัติทางตรงอีกเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะหนังสือที่อธิบายถึงกระบวนการริเริ่มเสนอกฎหมายโดยประชาชน (initiative) และลงคะแนนออกเสียงประชามติ (referendum) ตัวอย่างที่สำคัญเช่น งานเขียนของ Nathan Cree ชื่อ Direct Legislation by the  People ตีพิมพ์ในปี ค.ศ. 1892 และหนังสือมีชื่อว่า Direct Legislation by the Citizenship through the Initiaive and Referendum ตีพิมพ์ในปี ค.ศ. 1893 ผู้เขียนคือ J.W.Sullivan ผู้นำขบวนการแรงงาน ซึ่งมีอาชีพนักหนังสือพิมพ์และทำหน้าที่บรรณาธิการในส่วนที่ว่าด้วยการปฏิรูปสังคม

ก่อนหน้าหนังสือเล่มดังกล่าวจะตีพิมพ์ออกมานั้น Sullivan ได้มีโอกาสเดินทางไปร่วมสังเกตการณ์การจัดระบบนิติบัญญัติทางตรงในประเทศสวิตเซอร์แลนด์เป็นเวลาหลายเดือน เมื่อกลับมาจึงได้เขียนบทความบอกเล่าเกี่ยวกับแนวทางการริเริ่มเสนอกฎหมายและการออกเสียงประชามติของชาวสวิสเผยแพร่ทางหน้าหนังสือพิมพ์ในช่วงระหว่างปี ค.ศ. 1889 ต่อเนื่องถึงต้นทศวรรษที่ 1890 ประสบการณ์ที่ได้พบเห็นในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ทำให้เขาเชื่อว่า กระบวนการนิติบัญญัติทางตรง มิใช่สิ่งที่ปฏิบัติจริงไม่ได้ (impractical) หรือเป็นเรื่องที่เพ้อฝัน (utopia scheme) แต่ยังจะสามารถนำมาปฏิบัติในระบบการเมืองอเมริกันได้ด้วย

แม้จะมีกระแสต่อต้านโจมตีแนวคิดนิติบัญญัติทางตรงอยู่บ้าง เช่น หนังสือพิมพ์ Los Angeles Times ใน California ซึ่งเห็นว่ากระบวนการประชาธิปไตยทางตรง เป็นการปล่อยให้อำนาจการตัดสินใจทางการเมืองขององค์กรนิติบัญญัติไปอยู่ในมือฝูงชนที่โง่เขลาและไร้ความรับผิดชอบ เป็นต้น แต่การนำเสนอแนวคิดประชาธิปไตยทางตรงผ่านสื่อสิ่งพิมพ์จำนวนมากในช่วงเวลานั้น ก็ส่งผลให้กระแสการรณรงค์สนับสนุนมาตรการนิติบัญญัติทางตรงในรัฐต่าง ๆ ขยายตัวมากยิ่งขึ้น

จากเดิมที่การเคลื่อนไหวรณรงค์ยังคงจำกัดตัวอยู่แค่ในกลุ่มผู้สนับสนุนไม่กี่กลุ่ม เช่น กลุ่มคนที่มีแนวคิดแบบสังคมนิยม (Socialists) สมาชิกพรรคประชาชน (People’s party) สมาชิกกลุ่มพันธมิตรชาวนา (Farmer’s Alliance) และกลุ่มสหภาพแรงงาน (labor federations) กระแสการสนับสนุนหลักการประชาธิปไตยทางตรงก็เริ่มขยายไปยังกลุ่มใหม่ ๆ ได้แก่ ขบวนการรณรงค์เรียกร้องสิทธิเลือกตั้งของสตรี (Women’s Suffrage Association) กลุ่มองค์กรต่อต้านการละเมิดข้อห้ามทางศีลธรรม (Prohibitionists) และกลุ่มองค์กรต่อต้านอบายมุข (temperance organization) โดยแต่ละกลุ่มต่างก็มุ่งหวังว่ากระบวนการนิติบัญญัติทางตรงจะเป็นช่องทางที่ทำให้ตนเองสามารถผลักดันมาตรการทางกฎหมายเพื่อบรรลุเป้าหมายของขบวนการได้โดยไม่ต้องผ่านพรรคการเมืองที่ครอบงำโดยกลุ่มผลประโยชน์ธุรกิจ

นอกจากนั้น ผลที่ตามมาจากการเผยแพร่แนวคิดประชาธิปไตยทางตรงผ่านสื่อสิ่งพิมพ์ในช่วงเวลาดังกล่าว ยังก่อให้เกิดบุคคลผู้เป็นหัวหอกนำการรณรงค์สนับสนุนการปฏิรูปประชาธิปไตยทางตรงขึ้นในรัฐต่าง ๆ ทั่วอเมริกา โดยส่วนใหญ่มักจะเป็นบุคคลสำคัญที่มีชื่อเสียงในรัฐ ไม่ว่าจะเป็นผู้ว่าการรัฐ สมาชิกวุฒิสภา นักหนังสือพิมพ์ และนักเคลื่อนไหวทางการเมือง

การเคลื่อนไหวรณรงค์ของขบวนการปฏิรูปเพื่อความก้าวหน้าในรัฐต่าง ๆ ดำเนินไปภายใต้บทบาทของผู้นำนักกิจกรรม ซึ่งทำหน้าที่อย่างแข็งขันในการเผยแพร่ให้ความรู้และระดมพลังสนับสนุนแนวคิดประชาธิปไตยทางตรงจากประชาชนภายในรัฐของตัวเอง ผู้นำการรณรงค์การปฏิรูปประชาธิปไตยทางตรงที่มีบทบาทสำคัญ ได้แก่ Eltweed Pomeroy ผู้นำกลุ่ม single-tax, U’Ren และ Herbert S. Bigelow แห่งรัฐโอไฮโอ, John R. Haynes แห่งรัฐแคลิฟอร์เนีย, Jonathan Bourne วุฒิสมาชิกจากรัฐโอเรกอน, Robert M. La Follette แห่งรัฐวิสคอนซิน, Joseph Folk ผู้ว่าการรัฐมิสซูรี, George Norris แห่งรัฐเนบราสกา, Theodore Roosvelt แห่งนิวยอร์ก และ Woodrow Wilson แห่งรัฐนิวเจอร์ซี เป็นต้น

เป้าหมายหลักของขบวนการปฏิรูปเพื่อความก้าวหน้าคือ การพยายามหาทางทำให้ระบบการเมืองเปิดช่องสำหรับการมีส่วนร่วมและคืนอำนาจการตัดสินใจทางการเมืองให้กลับไปอยู่ในมือประชาชนมากยิ่งขึ้น โดยการมุ่งทำลายเครือข่ายอิทธิพลและการคอรัปชั่นของจักรกลการเมือง (political machine) เจ้าพ่อพรรคการเมือง (party boss) และกลุ่มธุรกิจการเมือง (special interest group) ซึ่งล้วนเป็นอาการป่วยไข้ของระบบการเมืองแบบตัวแทนในขณะนั้น

สำหรับมาตรการสำคัญในการเยียวยาฟื้นฟูระบบการเมือง ได้แก่ การสร้างเครื่องมือประชาธิปไตยทางตรง อันประกอบด้วย การใช้สิทธิริเริ่มเสนอกฎหมายของประชาชน (initiative) การลงคะแนนเสียงประชามติ (referendum) และการเข้าชื่อเสนอถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (recall) เพื่อเป็นกลไกป้องกัน (safety valve) ไม่ให้ผลประโยชน์และเสียงเรียกร้องต้องการของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งถูกกีดกันออกจากกระบวนการนิติบัญญัติในสภาอย่างไม่เป็นธรรม รวมถึงเป็นกลไกบังคับให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งต้องเอาใจใส่ในความรู้สึกและความคาดหวังของประชาชนระดับล่างมากขึ้น

ในช่วงทศวรรษที่ 1900 การเคลื่อนไหวรณรงค์ผลักดันให้มีการบรรจุมาตรการประชาธิปไตยทางตรงเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งในบทบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐต่าง ๆ ดำเนินไปอย่างเข้มข้น ภายใต้บทบาทขององค์กรปฏิรูปการเมืองและสังคมที่เกิดขึ้นใหม่จำนวนมากในเวลานั้น ได้แก่ Lincoln – Roosevelt Republican League, Direct Legislation League, Union Reform League, Anti – Saloon League และกลุ่ม Anti – Southern Pacific

กรณีตัวอย่างของความสำเร็จในการผลักดันมาตรการประชาธิปไตยทางตรงของขบวนการปฏิรูปเพื่อความก้าวหน้าที่โดดเด่นที่สุด ก็คือ การบัญญัติเพิ่มเติมมาตรการประชาธิปไตยทางตรงในรัฐธรรมนูญของรัฐแคลิฟอร์เนีย ซึ่งเป็นผลจากการระดมพลังสนับสนุนจากประชาชนและกลุ่มองค์กรพันธมิตรต่าง ๆโดย John R. Haynes ผู้นำองค์กรสันนิบาตนิติบัญญัติทางตรง (Direct Legislation League) จนสามารถผลักดันให้พรรคการเมืองหลักทั้งสองพรรคยอมรับข้อเสนอมาตรการประชาธิปไตยทางตรงเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายพรรค

หลังการเลือกตั้งทั่วไปปี ค.ศ. 1910 เมื่อ Hiram Johnson ตัวแทนขบวนการปฏิรูปเพื่อความก้าวหน้าได้รับการเลือกตั้งเป็นผู้ว่าการรัฐคนใหม่ และได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากจากสมาชิกสภาสายรีพับลิกันที่สนับสนุนการปฏิรูป (Progressive republican) ทั้ง Harney, Johnson และกลุ่มผู้สนับสนุนนโยบายปฏิรูปการเมือง จึงร่วมกันผลักดันข้อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมมาตรการประชาธิปไตยทางตรงในรัฐธรรมนูญต่อสภา และได้รับการอนุมัติจากสภานิติบัญญัติของรัฐ ในปี ค.ศ. 1911

ความสำเร็จของขบวนการปฏิรูปเพื่อความก้าวหน้า (Progressive movement) ในการผลักดันมาตรการประชาธิปไตยทางตรงผ่านการบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในรัฐต่าง ๆ ปรากฏให้เห็นได้อย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม มลรัฐโดยส่วนใหญ่มักจะยอมรับเฉพาะมาตรการนิติบัญญัติทางตรง ซึ่งประกอบด้วยการริเริ่มเสนอกฎหมาย (initiative) และการออกเสียงประชามติ (referendum) แต่ยังปฏิเสธมาตรการใช้สิทธิเข้าชื่อเสนอถอดถอนเจ้าหน้าที่รัฐ (recall) เพราะเป็นประเด็นที่มีการถกเถียงและวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ด้วยเกรงว่าจะถูกนำไปใช้ในทางที่ผิด เช่น การยื่นถอดถอนผู้พิพากษา เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป ภายใต้กระแสการรณรงค์ผลักดันการปฏิรูปสังคมและการเมืองในช่วงดังกล่าว การออกเสียงประชามติได้รับการอภิปรายถกเถียงทั้งเชิงหลักการ คุณค่า ตลอดจนวิธีปฏิบัติ ทั้งจากฝ่ายสนับสนุนและต่อต้านภายในสังคมอเมริกันวงกว้าง ผลประการสำคัญที่เกิดขึ้นคือ การออกเสียงประชามติได้กลายเป็นมาตรการการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ผ่านการใช้สิทธิยับยั้งการตัดสินใจทางการเมืองในระบบตัวแทน มาตรการมีส่วนร่วมทางตรงดังกล่าวข้างต้น ได้รับการบัญญัติเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญของมลรัฐต่าง ๆ ในเวลาต่อมา และได้มีการปฏิบัติเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน

คำถามต่อแนวคิด “การลงประชามติ” ของรัฐบาลนายสมัคร           

การออกเสียงประชามติที่ปรากฏในประเทศประชาธิปไตยปัจจุบัน อาจจำแนกประเภทตาม “หน้าที่” ในระบบการเมือง ได้เป็น 2 ประเภทหลัก ได้แก่ การออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองการปกครอง (‘governing’ referendum) และการออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นช่องทางหาข้อยุติในการตัดสินใจทางการเมือง (‘deadlock-breaking’ referendum)

การออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของระบบการเมืองการปกครอง จะเห็นได้จากตัวอย่างของการลงคะแนนเสียงประชามติทั้งในระดับมลรัฐและระดับชาติในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ และมาตรการการออกเสียงประชามติในระดับมลรัฐของสหรัฐอเมริกาดังกล่าวข้างต้น ส่วนการออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นช่องทางหาข้อยุติในการตัดสินใจทางการเมืองนั้น ตัวอย่างที่ชัดเจนและใกล้ตัวก็คือการออกเสียงประชามติในมาตรา 165 ของรัฐธรรมนูญไทยเรานี่เอง

โดยทั่วไปการออกเสียงประชามติเพื่อหาข้อยุติในการตัดสินใจทางการเมือง มักจะเป็นการออกเสียงที่จัดให้มีขึ้นโดยอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหาร ในกรณีที่รัฐบาลตกอยู่ในฐานะที่ต้องตัดสินใจในเรื่องซึ่งเป็นที่โต้แย้งถกเถียงอย่างกว้างขวางระหว่างสองทางเลือก หรือเป็นประเด็นที่ก่อให้เกิดการแบ่งแยกข้างความเห็น ทั้งในฝ่ายบริหาร นักการเมืองในรัฐสภา และสาธารณชน จนไม่สามารถหาข้อยุติได้ รัฐบาลอาจหลีกเลี่ยงการตัดสินใจประเด็นนั้นด้วยตัวเอง โดยโยนความรับผิดชอบในการตัดสินใจไปให้ประชาชนได้อภิปรายถกเถียง โต้แย้งกันด้วยเหตุด้วยผล และตัดสินกันด้วยการลงคะแนนประชามติ

ตัวอย่างของการออกเสียงประชามติประเภทนี้ ได้แก่ การตัดสินใจเชิงนโยบายในประเด็นทางศีลธรรม อย่างการห้ามจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอร์ฮอล การกำหนดเวลาปิดเปิดสถานบันเทิง การออกกฎหมายหย่าร้าง การทำแท้ง การแต่งงานของคนเพศเดียวกัน เป็นต้น รวมถึงการตัดสินใจซึ่งมีผลกระทบต่อผลประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติ เช่น การจัดการออกเสียงประมติให้ประชาชนอังกฤษตัดสินใจเลือกการเข้าร่วมเป็นสมาชิกประชาคมยุโรป ในปี ค.ศ. 1975 เป็นต้น

ในกรณีของไทย รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ได้บัญญัติมาตรการออกเสียงประชามติในลักษณะดังกล่าวเอาไว้กว้าง ๆ โดยให้อำนาจคณะรัฐมนตรีในการจัดการออกเสียงประชามติ ใน “เรื่องที่เห็นว่าอาจกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติหรือประชาชน” หรือใน “เรื่องที่มีกฎหมายกำหนดไว้” รัฐบาลอาจจัดให้มีการออกเสียงเพื่อหาข้อยุติโดยเสียงข้างมากของผู้มีสิทธิออกเสียง หรือจัดการออกเสียงเพื่อให้คำปรึกษาคณะรัฐมนตรีก็ได้ “เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยเฉพาะ” (ซึ่งตอนนี้ยังเป็นแค่ร่าง)

สิ่งที่น่าสนใจคือ ทันทีที่มีสมาชิกสภาผู้แทนฯ พรรคพลังประชาชนเสนอให้รัฐบาลจัดการออกเสียงประชามติให้ประชาชนตัดสินใจเลือกระหว่างรัฐบาลกับพันธมิตรฯ โดยมีพรรคร่วมรัฐบาลสนับสนุนอย่างแข็งขัน คณะรัฐมนตรีก็มีมติเห็นชอบในวันถัดมา และโดยไม่ฟังเสียงโต้แย้งใด ๆ แนวคิดดังกล่าวก็นำไปสู่การผลักดันวุฒิสภาผ่านเร่งผ่านร่างกฎหมายพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ด้วยหวังว่าการจัดการลงคะแนนเสียงประชามติในระยะอันใกล้นี้จะเป็นทางออกให้ประเทศได้

แต่ไม่ว่าในที่สุดแล้วกฎหมายดังกล่าวจะเสร็จทันหรือไม่ และศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้การจัดการออกเสียงประชามติดังเช่นที่คณะรัฐมนตรีตั้งใจเอาไว้นั้น ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ ทุกฝ่ายก็ไม่ควรอย่างยิ่งที่จะปล่อยให้แนวคิดเกิดขึ้นได้ตั้งแต่แรก เพียงเพราะคิดถึงแต่การแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ไม่คิดให้ถี่ถ้วนถึงผลกระทบข้างเคียงที่จะตามมา หากการลงประชามติที่รัฐบาลเสนอสามารถจัดขึ้นได้จริง

ความคิดที่จะใช้การออกเสียงประชามติตัดสินว่าจะให้ “รัฐบาลอยู่ต่อ” หรือ “พันธมิตรฯ หยุดชุมนุม” ดังที่ปรากฏในขณะนี้ ไม่ว่าในทางปฏิบัติจะทำได้หรือไม่ ก็เป็นความคิดที่อันตรายในตัวเอง และไม่ควรจะปล่อยให้ออกมาโห่รับกันจนถึงขณะนี้ เพราะโดยเจตนาแล้ว แสดงให้เห็นถึงการบิดเบือนเจตนารมณ์ของบทบัญญัติเรื่องการออกเสียงประชามติในรัฐธรรมนูญ (ไม่ว่าจะรู้หรือไม่ก็ตาม)

นั่นคือ การแปรเปลี่ยน “การออกเสียงประชามติในฐานะที่เป็นช่องทางหาข้อยุติในการตัดสินใจทางการเมือง” (‘deadlock-breaking’ referendum) มาเป็น “เครื่องมือสร้างความชอบธรรมแก่การครองอำนาจของรัฐบาล” (plebiscite) ภายใต้ข้ออ้างที่ว่า ประชามติที่จัดขึ้น ถือเป็นการให้ประชาชนตัดสินใจใน “เรื่องที่กระทบต่อผลประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน” เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่าวิกฤตการณ์ทางการเมืองในปัจจุบัน มีผลต่อภาพลักษณ์ประเทศ ความเชื่อมั่นของนักลงทุน ไปจนถึงผลกระทบต่อกระบวนการบริหารราชการ

มองในแง่ร้ายสุด ๆ หากการลงคะแนนเสียงประชามติดังข้อเสนอของคณะรัฐมนตรีสามารถเกิดขึ้นได้จริง ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลกลในอันใด และไม่ว่าผลประชามติจะมีนัยถึงการสนับสนุนรัฐบาลหรือพันธมิตรฯ ก็ล้วนแต่เป็นผลร้ายต่อระบบการเมืองทั้งสิ้น เพราะถึงแม้เจตนารมณ์ของการออกเสียงประชามติจะมิใช่การ “รับรองคณะบุคคล” ให้มีสถานะใดสถานะหนึ่ง หรือมีสิทธิพิเศษอย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งอยู่นอกเหนือจากที่กฎหมายรับรอง ดังเช่นกรณีของนโปเลียนและฮิตเลอร์ดังกล่าวข้างต้น แต่เสียงข้างมากของประชาชนผู้ออกเสียงทั้งประเทศที่แสดงผ่านการลงคะแนนเสียงประชามติ ย่อมมีนัยถึงการให้ความชอบธรรมในสถานภาพบทบาทและอำนาจทางการเมืองของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

มองในแง่ร้ายอีกเช่นกัน หากการลงคะแนนเสียงประชามติไม่สามารถแก้ไขปัญหาหรือเป็นทางออกให้กับวิกฤตครั้งนี้ได้ ซึ่งหมายถึงการเผชิญหน้าของกลุ่มพลังทั้งสองข้างยังคงดำเนินต่อไป การอ้างชัยชนะจากผลการออกเสียงประชามติ หรือการอ้างความเป็นตัวแทนผลประโยชน์ประเทศชาติ เพื่อสร้างความชอบธรรมในการดำเนินการทางการเมืองใด ๆ ของฝ่ายที่ชนะ ย่อมสุ่มเสี่ยงที่จะนำไปสู่การแปรเปลี่ยนสถานะตัวเองเป็น “เผด็จการจากเสียงข้างมากตามกฎหมาย” (legal dictatorship) ซึ่งแตะต้องไม่ได้ เพราะอ้างฉันทามติของประชาชนส่วนใหญ่เป็นเกราะกำบัง บ้านเมืองก็จะยิ่งยุ่งเหยิงกันไปใหญ่

สิ่งที่พรรคร่วมรัฐบาลและสมาชิกรัฐสภาที่สนับสนุนแนวทางการลงประชามติต้องคิดให้มากคือ หากรัฐบาลนายสมัคร ได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากจากการลงคะแนนเสียงประชามติ (ซึ่งนายสมัครเองก็คงคิดเช่นนั้น) สถานภาพความเป็นผู้นำของนายกรัฐมนตรี ย่อมไม่เหมือนเดิมอีกต่อไป เพราะนายกรัฐมนตรีไม่เพียงแต่จะอ้างความชอบธรรมจากคะแนนเสียงส่วนใหญ่จากการเลือกตั้งเท่านั้น แต่ยังสามารถอ้างความชอบธรรมจากเสียงส่วนใหญ่ของประชามติอีกชั้นหนึ่งด้วย

ชัยชนะของประชามติจึงอาจกระทบต่อสัมพันธภาพทางอำนาจระหว่างนายกรัฐมนตรีกับพรรคร่วมรัฐบาลและรัฐสภา ในลักษณะที่นายกรัฐมนตรีมีอำนาจนำเหนือกว่ามากขึ้น เพราะในทางหลักการแล้ว การลงประชามติเลือกรัฐบาลนั้น ก็เท่ากับประชาชนโหวตสนับสนุนตัวนายกรัฐมนตรีโดยตรง และนัยทางการเมืองของการได้รับเสียงข้างมากจากประชามติก็คือ นายกรัฐมนตรีจะมีฐานะเปรียบเสมือน “ท่านผู้นำ” ซึ่งมีสถานภาพสูงส่งราวกับ “ประธานาธิบดี” และอ้างตนเป็นตัวแทนเจตจำนงประชาชนและความอยู่รอดของประเทศชาติอย่างไม่ลืมหูลืมตา

ดังนั้น คณะรัฐมนตรีควรจะล้มเลิมความคิดที่จะอาศัยการลงประชามติเป็นเครื่องมือแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเช่นนี้เสียโดยเร็ว ในขณะที่รัฐสภาก็ไม่ควรจะเร่งรีบผลักดันการออกพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เพียงเพื่อให้รัฐบาลสามารถจัดการลงคะแนนเสียงประชามติได้ในระยะเวลาอันใกล้ แต่ควรจะศึกษาแนวทางการกำหนดกฎเกณฑ์และกระบวนการจัดการออกเสียงประชามติให้รอบคอบและละเอียดถี่ถ้วน

และจะดีกว่านั้นมากหากมีการศึกษาแนวทางและความเป็นไปได้ในการกำหนดมาตรการออกเสียงประชามติที่เป็นเครื่องมือสำหรับปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ และเป็นเครื่องมือประชาธิปไตยทางตรง ให้ประชาชนใช้สำหรับทักท้วงยับยั้งการตัดสินใจทางการเมืองของรัฐบาลและรัฐสภา แทนที่จะรีบเร่งออกกฎหมายเพื่อรองรับการใช้ประชามติเป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมแก่รัฐบาลที่ตกอยู่ในภาวะวิกฤตความชอบธรรม

คำถามต่อแนวคิด “การเมืองใหม่” ของพันธมิตรฯ  

มีเหตุผลมากมายที่ใครสักคนจะตัดสินใจเข้าร่วมชุมนุมสนับสนุนกลุ่มพันธมิตรฯ คนจำนวนมากอาจสนับสนุนกลุ่มพันธมิตรฯ เพราะเห็นด้วยกับการแสดงบทบาทเฝ้าจับตาตรวจสอบรัฐบาลอย่างแข็งขัน นำเสนอข้อมูลข้อเท็จจริงชนิดเจาะลึก และเปิดเผย “ความจริง” จากอีกด้านหนึ่ง ซึ่งไม่อาจหาดูหาฟังได้จากพื้นที่สื่อมวลชนกระแสหลัก อีกทั้งยังชี้ให้สังคมเห็นถึงภัยอันตรายของ “เผด็จการรัฐสภา” และการยึดกุมผูกขาดอำนาจการเมืองของกลุ่มทุน และชี้ให้เห็นว่าสังคมไม่ควรจะฝากอนาคตของประเทศชาติให้กับนักการเมืองที่ซื้อเสียงเลือกตั้งเข้ามาโกงกินประเทศและเลยเถิดถึงขั้น “ขายชาติ”

ก่อนการรัฐประหาร เป้าหมายการชุมนุมของพันธมิตรฯ คือการโจมตีขับไล่ “ระบอบทักษิณ” ส่วนในครั้งนี้ นอกจากเป้าหมายที่ต้องการขับไล่ “รัฐบาลนอมินี” ของนายสมัครแล้ว พันธมิตรฯ ยังมุ่งวิพากษ์โจมตีความบกพร่องนานาประการของ “ระบบการเมืองแบบเก่า” เพื่อปูทางไปสู่การสร้าง “การเมืองใหม่” ซึ่งเป็นเป้าหมายขั้นต่อไป           

เป็นไปได้ว่าข้อเสนอ “การเมืองใหม่” ซึ่งตั้งอยู่บนฐานของความไม่ไว้วางใจนักการเมืองฉ้อฉลและประชาชนคนชั้นล่างที่ถูกชักจูงได้ง่ายนี้เอง ที่ทำให้คนอีกจำนวนไม่น้อย แม้จะเห็นด้วยกับการเคลื่อนไหวของกลุ่มพันธมิตรฯ ในหลาย ๆ ประเด็น เริ่มจะไม่แน่ใจแล้วว่า “หนทางที่พันธมิตรอ้างว่าจะนำพาประเทศชาติไปสู่นั้นถูกทิศถูกทางแล้วจริงหรือ?”

พันธมิตรฯ พูดถูกที่ว่า “ประชาธิปไตยไม่ใช่แค่การเลือกตั้ง และการมีเลือกตั้งก็ไม่ได้เท่ากับมีประชาธิปไตยเสมอไป” แต่ถึงอย่างไรก็ไม่ควรฉกฉวยความจริงข้อนี้มาใช้อ้างเพื่อปฏิเสธการเลือกตั้งโดยสิ้นเชิง หรือเห็นดีเห็นงามกับการเอาระบอบอื่นที่ไม่ใช่ประชาธิปไตยเข้ามาแทน เพราะไม่ว่านักการเมืองจะดีชั่วอย่างไร ที่สุดแล้วการเลือกตั้งก็ยังเป็น “เงื่อนไขจำเป็น” ของระบบประชาธิปไตย

เหตุผลง่าย ๆ คือเพราะถ้าไม่มีการเลือกตั้งก็ไม่มีประชาธิปไตย แต่ในขณะเดียวกัน การเลือกตั้งเพียงอย่างเดียวก็ยังไม่ใช่ “เงื่อนไขที่เพียงพอ” ของประชาธิปไตย การตรวจสอบถ่วงดุลและกำกับควบคุมอำนาจฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติโดยการใช้สิทธิทางการเมืองของประชาชนเป็นหนทางหนึ่งที่จะช่วยเติมเต็มการเมืองในระบบเลือกตั้ง  

แนวคิด “ประชาภิวัฒน์” ของพันธมิตรฯ ซึ่งเสนอให้ประชาชนเป็นผู้อภิวัฒน์การเมืองนั้น โดยหลักการแล้วต้องถือเป็นทิศทางที่ควรจะเป็น แต่ปัญหาคือ “ประชาชน” ผู้มีบทบาทอภิวัฒน์การเมือง หมายถึงเพียงมวลชนผู้ออกมาร่วมชุมนุม “อารยะขัดขืน” และผู้ที่สนับสนุนกลุ่มพันธมิตรฯ เท่านั้นหรือ? แล้วกลุ่มคนจำนวนมากมายที่ไม่เห็นด้วยกับพันธมิตรฯ หรือคนที่เห็นด้วยกับการเคลื่อนไหวของพันธมิตรฯ แต่ไม่เห็นด้วยกับ “การเมืองใหม่” หรือคนที่ไม่เห็นด้วยกับทั้งรัฐบาลและพันธมิตรฯ จะมีความหมายและบทบาทอย่างไร ในเส้นทางการอภิวัฒน์การเมืองซึ่งพันธมิตรฯ กำลังจะนำทางไป?

แม้แต่มวลชนผู้มีส่วนร่วมชุมนุมผลักดันการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองกับพันธมิตรฯ เองนั้น เมื่อเสร็จสิ้นภารกิจขับไล่รัฐบาลแล้ว ประชาชนเหล่านั้นจะมีบทบาทและความหมายอย่างไรในระบบ “การเมืองใหม่” ? หรือสุดท้ายแล้ว ประชาชนก็มิได้มีบทบาทอำนาจที่มากขึ้นในระบบการเมืองใหม่ แต่สิ่งเดียวที่เปลี่ยนไปก็คือ แทนที่จะฝากอำนาจการเมืองไว้กับ “นักการเมือง” อย่างเก่า ก็แบ่งอำนาจการเมืองส่วนหนึ่งไปฝากไว้กับ “อภิสิทธิชน”?

นี่เป็น “การเมืองใหม่” แล้วหรือ? หากคิดทบทวนให้ดีก็ดูเหมือนจะไม่มีอะไรใหม่ ในทำนองเดียวกับการร่างรัฐธรรมนูญ “ใหม่” หลังการรัฐประหาร แทนที่จะได้รูปแบบการจัดโครงสร้างสถาบันทางการเมืองที่ใหม่กว่าเดิม ซึ่งตอบสนองรองรับกับความเปลี่ยนแปลงทางสังคมเศรษฐกิจได้อย่างมีเสถียรภาพ เรากลับได้ “วุฒิสภาแบบเก่า” มาแทน เพียงหวังกันว่าวุฒิสมาชิกจากการแต่งตั้งจะสามารถใช้พลัง “คุณธรรมจริยธรรม” ทัดทานอำนาจทุนที่ครอบงำการเมืองได้

แต่วิกฤตทางการเมืองในปัจจุบันก็เป็นตัวชี้วัดได้เป็นอย่างดีว่า นับตั้งแต่วิกฤต “ระบอบทักษิณ” มาจนถึงวิกฤต “รัฐบาลนอมินี” ในขณะนี้ ระบบการเมืองที่เป็นมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และแม้กระทั่งระบบการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ก็ยังคงไม่มีการปรับตัวรองรับทันความเปลี่ยนแปลงทางสังคมเศรษฐกิจซึ่งเคลื่อนตัวมาจนไม่อาจหวนกลับได้

หากมองในอีกแง่หนึ่ง แนวทางการแก้ปัญหาระบบการเมืองแบบย่ำเท้าอยู่กับที่ มุ่งแต่ขจัดปัญหาเฉพาะหน้าเช่นที่ผ่านมา กำลังสะท้อนให้เห็นหรือไม่ว่า แท้จริงแล้วองค์ความรู้เกี่ยวกับการจัดโครงสร้างสถาบันการเมืองในสังคมไทยต่างหาก ที่เคลื่อนตัวช้ากว่าการทวีระดับความซับซ้อนของปัญหาที่เกิดขึ้นในระบบการเมือง?

ปรากฏการณ์กลุ่มทุนเข้ายึดการเมืองอย่างเบ็ดเสร็จ อาจเป็นปัญหาใหม่สำหรับระบบการเมืองไทยในช่วงไม่ถึงสิบปีที่ผ่านมา แต่ย่อมไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับระบบประชาธิปไตยในที่อื่น  ๆ อย่างน้อยที่สุดตัวอย่างของการเมืองอเมริกันในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 ต่อต้นศตวรรษที่ 20 ดังกล่าวมาข้างต้น ก็แสดงให้เห็นปรากฏการณ์ทำนองเดียวกันได้เป็นอย่างดี

“เผด็จการรัฐสภา” หรือปรากฏการณ์ที่รัฐบาลกุมเสียงข้างมากในสภาได้อย่างเด็ดขาด ในขณะที่ฝ่ายค้านอ่อนแอไร้พลังนั้น ถือได้ว่าเป็นจุดอ่อนหนึ่งของระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทน แต่ก็ไม่ใช่ว่าจะเป็นทางตันของระบบการเมือง ซึ่งนำมาเป็นข้ออ้างในการแก้ปัญหาด้วยวิถีทางนอกระบบ หรือละทิ้งหลักการประชาธิปไตยได้ นั่นคือ วิกฤตของระบบการเมืองแบบตัวแทน เป็นอาการป่วยไข้ของระบบ ต้องแก้ไขเยียวยาด้วยวิถีทางภายในตัวระบบการเมืองเอง ไม่ใช่การแทรกแซงเปลี่ยนแปลงจากภายนอก

ดังนั้น คำถามที่คนทุกกลุ่มในสังคมการเมืองไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มพันธมิตรฯ และปัญญาชนในแวดวงวิศวกรรมโครงสร้างสถาบันการเมือง ควรจะร่วมกันหาคำตอบก็คือ “ในเวลานี้ประชาธิปไตยไทยเดินทางมาไกลจนถึงจุดที่เราไปต่อไม่ได้แล้วกระนั้นหรือ? เราทุกคนมั่นใจแล้วจริงหรือว่า “ระบบการปกครองโดยประชาชน” มันไม่เหมาะกับบ้านเมืองนี้ และดังนั้นจึงต้องหันไปใช้ “ระบบการปกครองโดยชนชั้นนำที่เป็นคนดี?”

ตราบใดที่เราทุกคนยังยืนยันในสิทธิและเสรีภาพ และความเท่าเทียมกันภายใต้กฎหมาย ระบบการเมืองไทยก็ยังคงต้องมี “การเลือกตั้ง” ตัวแทนไปใช้อำนาจทางการเมือง แปรเปลี่ยนความต้องการและเจตนารมณ์ของประชาชนผู้ออกเสียง มากกว่าจะเป็นการปกครองโดย “อภิสิทธิชน” ผู้มีระดับ “คุณธรรมจริยธรรม” สูงส่งเหนือคนทั่วไป และตราบนั้นเราก็ยังคงต้องการประชาธิปไตย

ถ้าเราต้องการระบบการเมืองที่ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ระบบการเมืองที่ทุกคนมีหนึ่งเสียงเท่ากัน ระบบการเมืองที่ประชาชนมีบทบาทและอำนาจในการถ่วงดุลการใช้อำนาจของนักการเมือง ระบบการเมืองที่เปิดพื้นที่สำหรับการแบ่งแยกฝักฝ่ายของคนในสังคม ระบบการเมืองที่ส่งเสริมการเรียนรู้ที่จะรับฟัง วิพากษ์ โต้แย้งซึ่งกันและกันบนฐานของความมีเหตุมีผล และเรียนรู้ที่จะอยู่ร่วมกับคนที่เห็นต่างอย่างสันติ ระบบการเมืองที่แปรเปลี่ยนการต่อสู้ด้วย “กำลังที่มากกว่า” มาเป็นการสู้กันด้วย “จำนวนเสียงที่มากกว่า” และเรียนรู้ที่จะ “ใช้เหตุผลในการโน้มน้าวให้สนับสนุน” แทนที่จะต่อสู้แข่งขันกันด้วย “การปลุกระดมอารมณ์ความรู้สึกเกลียดชังฝ่ายที่เห็นต่าง”

เช่นนั้นแล้ว ทำไมเราไม่ลองมองหาแนวทาง “ปฏิรูปประชาธิปไตยทางตรง” ที่เหมาะสมกับระบบการเมืองไทยดูบ้าง?

หนังสืออ้างอิง

             Adof Berger, Encyclopedic Dictionary of Roman Law (New York : The American Philosophical Society, 1953)

             Austin Ranney and Howard R.Penniman, Democracy in The Islands : The Micronesian Plebiscites of 1983 (Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1985)  

             Austin Ranney, edited., The Referendum Device (Washington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1981)

            Betty H. Zisk, Money, Media, and The Grass roots : State Ballot Issues and the Electoral Process (California : Sage Publications, 1987)

            Bruno Kaufmann and M.Dane Waters, Direct Democracy in Europe : A Comprehensive Reference Guide to the Initiative and Referendum Process in Europe (Durham : Carolina Academic Press, 2004)

            David Butler and Austin Ranney, Referendums : A Comparative Study of Practice and Theory (Washington, D.C. : American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1980)

            Harlan Hahn and Sheldon Kamieniecki, Referendum voting : Social Status and Policy Preferences (New York: Greenwood Press, 1987)

            Jau-Yuan Hwang, edited., Direct Democracy in Asia : A Referendum Guide to the Legislations and Practices (Taipei : Taiwan Foundation for Democracy Publication, 2006)

              John M. Allswang, The Initiative and Referendum in California, 1898 – 1998 (Standford, California : Standford University Press, 2000)

            John T. Rourke, Richard P. Hiskes and Cyrus Ernesto Zirakzadeh, Direct Democracy and International Politics : Deciding International Issues Through Referendum (Boulder : Lynne Rienner Publisher, 1992)

            Kris W. Kobach, The Referendum : Direct Democracy in Switzerland (Hants : Dartmouth Publishing Company Limited, 1993)

            L.B.Curzon, Roman Law (London : MacDonald and Evans Ltd., 1981)

              Maija Setälä, Referendum and Democratic Government : Normative Theory and The Analysis of Institutions (Basingstoke : Macmillan, 1999)

            Philip G. Dwyer and Peter McPhee, edited., The French Revolution and Napoleon : A Sourcebook (London : Routledge, 2002)

             Thomas E. Cronin, Direct Democracy : The Politics of Initiaitve, Referendum, and Recall (Londom: Harvard University Press, 1989)

            Yves Mény and Yves Surel, Democracies and the Populist Challenge (New York: Palgrave, 2002)

"9 ความคิดเห็น : คลิกแสดงความคิดเห็นที่นี่"